ТОС - консультант

Ответы на часто задаваемые вопросы
в данном разделе сайта Вы можете ознакомиться с ответами на часто задаваемые вопросы в деятельности ТОС. Материалы подготовлены совместно с Комитетом Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению
В федеральном законодательстве следует прописать, что местное самоуправление осуществляется не только органами местного самоуправления, но и органами ТОС и, что ТОС имеет право на решение вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, а также другие права. Когда соответствующие нормы будут внесены в Федеральный закон № 131-ФЗ?
Решение целого ряда проблем, связанных с привлечением населения к участию в местном самоуправлении, зависит от органов местного самоуправления, которые призваны разработать формы наиболее эффективного сотрудничества с населением муниципального образования.
Местное самоуправление – важнейший институт, одновременно соединяющий в себе функции публичной власти и института гражданского общества. Это пересечение происходит именно в организациях ТОС.
Обращаем внимание, что органы ТОС не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. При этом ТОС – это легальный механизм вовлечения граждан в решение публичных дел по месту своего проживания.
Не являясь самостоятельным уровнем публичной власти, ТОС тем не менее признается одним из институтов местного самоуправления. По замыслу законодателя, на этом уровне не требуются инструменты публично-властного воздействия и полномочия по изданию правовых актов, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание ТОС.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) называет территории проживания граждан, в пределах которых может осуществляться ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением. Закон оставляет открытым этот перечень, он может дополняться иными территориями проживания граждан. Считается, что одно из принципиальных отличий ТОС от иных общественных организаций состоит в том, что на определенной территории может быть создано только одно ТОС.
Порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования или специальным нормативным правовым актом (положением о порядке осуществления ТОС), принимаемым представительным органом муниципального образования. В этом документе должны быть решены вопросы определения территорий, на которых осуществляется общественное самоуправление; установлены дополнительные гарантии прав органов ТОС при их взаимодействии с органами местного самоуправления и другие.
Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает обязательства по передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления органам ТОС. Однако он и не запрещает органам местного самоуправления по своей инициативе предусматривать механизмы взаимодействия 
с органами ТОС для осуществления некоторых полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. На практике органы местного самоуправления нередко передавали органам ТОС на основе соглашений отдельные функции, связанные с решением вопросов местного значения на соответствующей территории (озеленение; обустройство детских площадок и мест отдыха; охрана водоемов; поддержание в порядке дорог, тротуаров, колодцев, других объектов коммунального хозяйства и благоустройства; организация досуга населения; воспитательная, спортивная, культурно-массовая работа и т.д.). Такие соглашения предусматривали передачу органам ТОС необходимых финансовых и материальных ресурсов, а также осуществление контроля за их использованием.
В сегодняшних условиях во избежание коллизий с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд финансово-имущественные отношения между органами местного самоуправления и органами ТОС должны строиться не как гражданско-правовые, а как публично-правовые отношения, предполагающие в рамках закона оказание им целевой финансовой помощи (субсидий).
В обращении предлагается закрепить в федеральном законодательстве, что местное самоуправление осуществляется не только органами местного самоуправления, но и органами ТОС и, что ТОС имеет право на решение вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, а также другие права. Предложения не соответствуют правовой природе ТОС и поэтому не могут быть поддержаны.
Возможно ли заключение срочного трудового договора между органами местного самоуправления и председателями ТОС и оплата их труда за счет средств местных бюджетов?
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС).
Финансовые и имущественные ресурсы ТОС могут включать имущество, переданное ему в управление, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, доходы от собственной хозяйственной деятельности, а также средства местного бюджета, переданные органу ТОС для осуществления своих полномочий, в соответствии с основными направлениями деятельности, предусмотренными уставом ТОС, на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления.
Согласно ч. 11 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Направления расходования финансовых средств на поддержку деятельности органов ТОС предусматриваются с учетом необходимости осуществления органами ТОС своих полномочий в соответствии с уставом ТОС, в том числе на финансовую поддержку при проведении культурных, спортивных и иных мероприятий, организацию деятельности, направленной на достижение уставных целей и удовлетворение потребностей членов ТОС (в том числе, поощрение активных участников и иные меры поддержки членов ТОС), создание объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения, обеспечение их содержания и эксплуатации.
Создание органами местного самоуправления соответствующих условий для развития ТОС и привлечения жителей к реализации собственных инициатив по вопросам местного значения может осуществляться путем финансовой поддержки органов ТОС, оказываемой в соответствии с БК РФ (в том числе путем предоставления субсидий некоммерческим организациям), муниципальными правовыми актами, предусматривающими порядок и условия оказания такой поддержки.
При этом Федеральным законом № 131-ФЗ не предусматривается возможность заключения с председателями ТОС срочных трудовых договоров и оплаты их труда за счет средств местного бюджета, поскольку трудовых отношений между ними не возникает.
Граждане участвуют в ТОС по месту их жительства. Должны ли граждане быть зарегистрированы на соответствующей территории? Если нет, то каким образом определяется и подтверждается факт проживания гражданина на данной территории?
В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» место жительства – жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства. Данное понятие применяется во всех случаях, когда в законодательстве идет речь о месте жительства гражданина, в том числе в положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , касающихся организации ТОС.
Насколько правомерна организация территориального общественного самоуправления на внутригородской территории городов федерального значения?
В соответствии с Конституцией РФ (статья 131) и Федеральным законом № 131-ФЗ (ч.1 ст. 10) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородской территории городов федерального значения. Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (вопросов местного значения) осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления.
Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Подобные особенности предусматривались и Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В этой связи необходимо иметь в виду правовую позицию КС РФ, выраженную в отношении этих особенностей. В определениях КС РФ от 09.06.2004 № 231-О от 10.11.2002 № 281-О и от 05.06.2003 № 274-О отмечалось, что недопустимо лишение населения данных городских поселений права на местное самоуправление и установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами РФ ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства.
Что касается соответствующих положений федерального законодательства, предполагающих возможность учёта особенностей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, то, как указал КС РФ, они носят бланкетный характер, отсылают к федеральным законам и законам субъектов РФ и не допускают самостоятельного установления Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами РФ ограничений федеральных гарантий местного самоуправления.
В упомянутом определении КС РФ от 05.06.2003 № 274-О также указывалось, что особенности статуса городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, – территории которых как субъектов РФ, где в соответствии с прямым указанием Конституции РФ осуществляется государственная власть (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), совпадают с их территориями как городских поселений, где обязательным является осуществление местного самоуправления, – предопределяют необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления, с тем чтобы обеспечить баланс интересов города федерального значения как субъекта РФ и находящихся на его территории муниципальных образований, не допустить произвольное ограничение права населения на осуществление местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит каких-либо ограничений, связанных с осуществлением территориального общественного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения.
ТОС является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которое может осуществляться на части территории поселения (ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ). Согласно
ч. 3 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населённый пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
В соответствии с нормами ч. 11 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ порядок организации и осуществления ТОС помимо Федерального закона
№ 131-ФЗ определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе муниципального образования должны определяться формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путём образования органов территориального общественного самоуправления. Таким образом, вопросы, касающиеся ТОС, должны найти своё отражение в уставах и поселений, и муниципальных районов, и внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) города федерального значения.
Учитывая изложенное, организация ТОС на внутригородской территории города федерального значения правомерна. Запрет или ограничение на организацию территориального общественного самоуправления на указанной территории является нарушением права граждан на осуществление местного самоуправления, закреплённого Конституцией РФ.
Вправе ли представительный орган муниципального образования устанавливать муниципальным правовым актом ограничение «на одной территории – одно ТОС»?
Согласно ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ с предложениями о границах территории, на которой осуществляется ТОС, выступают граждане. Если в отношении одной и той же территории, например, жилого дома, таких инициатив будет несколько, то необходимо зарегистрировать в качестве ТОС предложение, поступившее первым.
Для того, чтобы в дальнейшем не возникало каких-либо разногласий по организации ТОС на тех территориях, где уже таковые зарегистрированы, представительный орган муниципального образования вправе предусмотреть в муниципальном правовом акте норму о том, что на одной территории может действовать одно ТОС.
Финансируется ли деятельность по организации ТОС, осуществляется ли материальное обеспечение органов ТОС из средств местного бюджета?
ТОС является, самоорганизацией граждан, объединяющихся с целью самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Таким образом, из смысла данного понятия следует, что у органов местного самоуправления нет обязанности по финансированию организации ТОС, по материальному обеспечению органов ТОС.
Возможно ли делегирование органам ТОС отдельных полномочий органов местного самоуправления?
ТОС не являются органами местного самоуправления, то есть органами публичной власти. ТОС – это одна из форм участия населения в местном самоуправлении, реализация которой зависит от желания граждан непосредственно предпринимать практические действия в сфере вопросов местного значения. Поэтому некорректно говорить о передаче полномочий органов местного самоуправления ТОСам. Вместе с тем органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом вправе привлекать ТОС на договорных условиях к решению вопросов местного значения, выделяя им на определённые цели средства местных бюджетов. В данном случае речь идёт именно о праве органов местного самоуправления. Федеральный закон не содержит положения о том, что в случае осуществления на определённой территории ТОС органы местного самоуправления обязаны заключать с ним договор.
Возможно ли организовать ТОС в границах садового некоммерческого товарищества (СНТ) и огороднического некоммерческого товарищества (ДНТ)?
В соответствии со статьей 27 Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) под территориальным общественным самоуправлением (далее – ТОС) понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
В пункте 3 статьи 27 Федерального закона №131-ФЗ ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
В соответствии с пунктами 4 и 6 Федерального закона №131-ФЗ органы ТОС избираются на собраниях и конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории, при условии, если в собрании принимают участие не менее 1/3 жителей, достигших 16-и летнего возраста, или в конференции должны принять участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан, представляющих не менее 1/3 жителей соответствующей территории. Исходя из правоприменительной практики для определения минимального количества участников собрания или конференции инициативная группа и органы местного самоуправления руководствуются данными о постоянно или временно зарегистрированными гражданами в жилых помещениях. В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» место жительства – жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.
Деятельность садоводческих некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества регулируется Федеральным законом от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №217-ФЗ).
В соответствии с п.1. ст.4 Федерального закона №217-ФЗ собственники садовых земельных участков или огородных земельных участков, а также граждане, желающие приобрести такие участки в соответствии с земельным законодательством, могут создавать соответственно садоводческие некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества. Указанные формы некоммерческих товариществ могут быть организованы гражданами на землях сельскохозяйственного назначения (ст.78 Земельного кодекса Российской Федерации).
Так же в соответствии со статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
Исходя из выше изложенного создание ТОС на территориях, предназначенных для ведения садоводства и огородничества не представляется возможным.
В случае прекращения полномочий (в связи с истечением срока) председателя ТОС без образования юридического лица, прекращает ли ТОС свою деятельность, если это прямо не закреплено в Положении о ТОС соответствующего муниципального образования?
Согласно части 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон) Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, муниципального района. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В соответствии с пунктом 6 части 7 статьи 27 Закона к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относится - рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Кроме того, пункт 3 части 7 и на пункт 3 части 9 статьи 27 Закона к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относится избрание органов территориального общественного самоуправления, а в уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления.
Таким образом, истечение срока полномочий председателя ТОС не прекращает деятельность ТОС, а существование аналогичных ТОСов в тех же границах в соответствии со статьей 27 Закона - недопустимо.
Правомочно ли решение отчетно-перевыборной конференции, не утвердившей отчет председателя (в связи с истечением срока его полномочий) с одновременным избранием нового председателя?
Неправомочно, по следующим основаниям.
Согласно части 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон) территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, муниципального района. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В соответствии с пунктом 6 части 7 статьи 27 Закона к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относится - рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Решение отчетно-перевыборной конференции не может быть основанием для переизбрания председателя, поскольку отчет не был утвержден в связи с тем, что:
  1. Срок полномочий председателя и членов комитета ТОС это не срок существования ТОС. Действующее законодательство не предусматривает создание ТОС на какой-то срок.
  2. Представить отчет о проделанной работе это не полномочие Председателя ТОС, а его обязанность и никак не связана со сроком полномочий;
Таким образом, Председатель, срок полномочий которого истек, обязан представить отчет о проделанной работе, отчет должен быть рассмотрен на конференции и лишь после завершения этой процедуры возможно рассмотрение вопроса о его переизбрании.
Вправе ли ТОС, привлекать на возмездной основе физических и юридических лиц для решения вопросов местного значения, в том числе при реализации инициативного бюджетирования? Если возможно, то в какой форме?
ТОС, для решения вопросов местного значения, вправе привлекать физических и юридических лиц в случае, если это предусмотрено в условиях гранта или иного конкурса, проводимого за счет бюджетных средств на основании гражданско-правового договора.
Подрядчики на реализацию проектов инициативного бюджетирования определяются на основании Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Однако инициативные группы граждан, участвуя в составлении сметы, документации проектов, также участвуют в общественном контроле за реализацией проекта на всех стадиях. При этом сам контроль оказывается пристрастнее, чем контроль со стороны внешнего профессионального участника.
Как правильно провести процедуру изменения границ ТОС?
Согласно ч.1 ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон) под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
При этом границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются по предложению населения, проживающего на соответствующей территории и, второй вариант через делегатов, в количестве не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Таким образом, действующая редакция Закона не конкретизирует статус граждан, имеющих право участия и голосования - как: «граждане, имеющие регистрацию или имеющие недвижимое имущества на соответствующей территории». В связи с этим собрание граждан по вышеуказанным вопросам считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
На практике, изменение границ возможно, как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения. И в том и в другом случает изменение границ будет затрагивать интересы жителей всей территории ТОС. Таким образом, в случае расширения границ ТОС, в собрании принимают участие жители в границах расширяемого ТОСа (в новых границах), а в случае сужения границ ТОСа - жители ТОСа в границах, существующих на день проведения такого собрания (в старых границах).
Что касается вопроса о последовательности включения и исключения территорий из границ ТОСа, обращаемся к той же ч. 1 ст. 27 Закона. Из смысла статьи следует, что границы, будь то вновь образованного или ТОСа с измененными границами, осуществляется путем установления и утверждения границ ТОС. В резолютивной части протокола собрания, принятое решение о границах ТОС, целесообразно формулировать следующим образом: «1. Установить границы ТОС пределах улиц и т.д. микрорайонов (в соответствии с утвержденных административно-территориальным делением). 2. Утвердить границы ТОС … в порядке, определенном ч.1 ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В описательной части протокола следует указать какие территории исключаются либо включаются в границы ТОС.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются по предложению населения, проживающего на соответствующей территории, представительным органом поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) - представительным органом муниципального района.
Соответственно после проведения собрания и подготовки протокола необходимо обратиться в соответствующий представительный орган МО.